eps 2014 09 017, artykuły
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
//-->ARTYKUŁY I ROZPRAWYNina PółtorakZakres związania państw członkowskichKartą Praw Podstawowych Unii EuropejskiejZakres podmiotowy zastosowania praw podstawowych uznawanych w systemie prawnymUnii Europejskiej od dawna budzi wątpliwości. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej(dalej jako TSUE) początkowo uznawał prawa podstawowe wyinterpretowane z porządkówkonstytucyjnych państw członkowskich UE i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Pod-stawowych Wolności (dalej jako EKPCz) za obowiązujące instytucje Wspólnot (obecnie Unii),a następnie odniósł je także do państw członkowskich. Sytuacja zmieniła się wraz z wejściemw życieKarty Praw Podstawowych UE (dalej jako KPP lub Karta) jako aktu o mocy równejtraktatom. Unia Europejska ma obecnie katalog praw podstawowych, a TSUE uzyskał wobectego katalogu jurysdykcję. Odwołania w orzecznictwie TSUE do Karty od uzyskania przez niąmocy wiążącej są bardzo liczne. Uzyskanie przez KPP mocy wiążącej nie tylko jednak nie wyjaś-niło problemu zakresu zastosowania unijnych praw podstawowych do państw członkowskich,ale dodatkowo skomplikowało sytuację. Celem niniejszego artykułu jest próba zdefiniowaniazakresu związania państw członkowskich prawami zawartymi w Karcie. Dla tego celu pod-stawowe znaczenie ma art. 51 ust. 1 KPP, który określa jej zakres podmiotowy i przewiduje,żeKarta ma zastosowanie do państw członkowskich „wyłącznie w zakresie, w jakim stosująone prawo Unii”, dlatego po przedstawieniu problematyki związania państw członkow-skich unijnymi prawami podstawowymi przed wejściem w życie KPP, analiza koncentruje sięna treści i interpretacji powyższego przepisu Karty. Następnie rozważania dotyczą możliwościstosowania przez sądy krajowe Karty w relacji do konstytucyjnych standardów ochrony prawpodstawowych.1. Zakres podmiotowy zastosowania Kartyw orzecznictwie polskich sądówW orzecznictwie polskich sądów analiza problemu zakresupodmiotowego zastosowania unijnych praw podstawowychi samej KPP w zasadzie nie występuje1. Dzieje się tak, pomimożeKarta jest stosunkowo często powoływana w sprawachsądowych przez strony. Jednak powoływana jest nieade-kwatnie, bez odpowiedniego uzasadnienia, jako dodatkowei generalne poparcie argumentacji. W takich przypadkach sądytakże traktują Kartę jako uzupełniające uzasadnienie doko-nanego – na podstawie prawa polskiego – rozstrzygnięcia.W niektórych przypadkach rozpatrują zarzuty naruszeniaKPP, jednak bez analizy dotyczącej możliwości jej zastosowaniaw sprawie2.Wydaje się,żejest tu wykorzystywany schemat, jaki sądypolskie przyjmują w odniesieniu do EKPCz, która właśniew taki uzupełniający sposób jest powoływana w orzecznictwie.Karta, podobnie jak EKPCz, nie jest traktowana jak podstawarozstrzygnięcia, lecz jak potwierdzenie rozstrzygnięcia wyda-nego na podstawie prawa polskiego. Rzadko w związku z tympojawia się pytanie o podmiotowo ograniczone zastosowanieKarty.Trybunał Konstytucyjny (dalej jako TK) przed wejściemw życie Traktatu z Lizbony odmawiał orzekania o zgodnościprzepisów prawa polskiego z KPP, uznając przede wszystkim,1 Zob. też S. Biernat,Czy Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej obo-wiązuje w Polsce?,w:Państwo prawa i prawo karne,t. 1, P. Kardas (red.),W. Wróbel, Warszawa 2012, s. 59; T.T. Koncewicz, A. Podolska,KartaPraw Podstawowych w sądach polskich. Mit, marzenie czy rzeczywistość?,„Palestra” 2014/3–4, s. 247. Jak wskazuje raport generalny Associationof the Councils of State and Supreme Administrative Jurisdictions of theEuropean Union (ACA) z seminarium z 24.11.2011 r., jest to sytuacjatypowa dla orzecznictwa europejskich sądów administracyjnych, którejedynie wyjątkowo analizowały kwestię możliwości zastosowania KPPwobec państw członkowskich, por. www.aca-europe.eu/seminars.2 Por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19.07.2012 r.(II OSK 810/11); z 26.04.2012 r. (I OSK 606/11); wyrok WojewódzkiegoSądu Administracyjnego w Lublinie z 7.11.013 r. (III SA/Lu 476/13), por.https://orzeczenia.nsa.gov.pl. SN powołał nawet KPP w uzasadnieniu orzec-zenia w sprawie karnej w odniesieniu do pracownika służby bezpieczeństwadotyczącej znęcania się nad więźniami w latach 50. XX w., postanowienieTK z 21.08.2013 r. (III KK 74/13), por. www.trybunal.gov.pl.Europejski Przegląd Sądowywrzesień 201417ARTYKUŁY I ROZPRAWYżenie ma ona mocy wiążącej3. Podobnie uznawał Sąd Najwyż-szy (dalej jako SN), stwierdzając,żeKPP nie może być powo-ływanaprzed sądami krajowymi „jako samoistneźródłoprawjednostek lub jako wzorzec oceny zgodności prawa krajowegoz prawami podstawowymi”, skoro nie ma mocy wiążącej4.Po uzyskaniu mocy wiążącej przez KPP, TK nie rozstrzygałjeszcze sprawy, w której Karta byłaby wzorcem kontroli5.Ważne jest natomiast,żew orzeczeniu z 2011 r., w którymTK uznał swoją kompetencję do kontroli konstytucyjnościaktów prawa wtórnego UE, przyjął, iż KPP gwarantuje istotnązbieżność aksjologiczną pomiędzy prawem konstytucyjnyma prawem UE, a takżeżewzmacnia rolę praw podstawowychw porządku unijnym. Wykorzystał także art. 47 KPP dla uza-sadnienia stanowiska o zgodności rozporządzenia unijnegoz przewidzianym w Konstytucji RP prawem do sądu6.To,żeproblem zakresu zastosowania KPP nie pojawia się nie-mal w orzecznictwie sądów polskich, nie oznacza oczywiście,iż nie wymaga on analizy orzeczniczej. W 2014 r. polski sądpo raz pierwszy wystąpił do TSUE z pytaniem prejudycjalnymdotyczącym wprost interpretacji przepisów Karty i zgodnościz nimi polskiej ustawy obniżającej wysokość emerytur byłym funk-cjonariuszom komunistycznych służb bezpieczeństwa7. W bardzoobszernym uzasadnieniu wystąpienia problem możliwości zasto-sowania Karty w ogóle się nie pojawił. W odpowiedzi na to pyta-nie TSUE uznał,żejest oczywiście niewłaściwy do udzieleniaodpowiedzi na pytania polskiego sądu, a postanowienie odsyła-jące nie zawierażadnejinformacji pozwalającej uznać, iż sprawaw postępowaniu głównym dotyczy przepisów krajowych stosu-jących prawo unijne w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty8.Pomocnicze powołanie KPP – nawet w sprawach pozostającychpoza zakresem prawa UE – dla wyznaczenia standardu ochronypraw podstawowych, nie wydaje się uchybieniem. Karta tworzybowiem europejski standard ochrony praw podstawowych, którymoże i powinien być uwzględniany przy interpretacji polskiegostandardu. Znacznie poważniejsze może być niedostrzeżenieprzez sąd,żew danej sprawie KPP mogła znaleźć zastosowa-nie. W postanowieniu z 2013 r. SN uznał,żesądy karne – przyrozstrzyganiu o odpowiedzialności karnej z tytułu naruszeniaustawy o grach hazardowych – powinny stosować nienotyfiko-wane Komisji Europejskiej (dalej jako Komisja) przepisy prawapolskiego – do czasu stwierdzenia ich niekonstytucyjności (naru-szenia procedury wydania) przez TK9. W sprawie tej Karta niezostała powołana, a rozstrzygnięcie oparte jest na prawie pols-kim. Natomiast KPP przewiduje w art. 49 zasadęnullum crimensine lege10i wydaje się,żekwestia odpowiedzialności karnejz tytułu naruszenia przepisów prawa polskiego niezgodnychz prawem UE (z pewnością jest to kwestia podlegająca prawu UEjako element zasady pierwszeństwa i efektywności) powinnazostać zbadana też w świetle przepisów Karty.Trybunał Sprawiedliwości UE miał już okazję, aby wskazaćpolskim sądom na potrzebę uwzględniania przepisów KPP.W sprawieBonda,w której zadano pytanie prejudycjalne doty-czące charakteru sankcji wynikających z unijnego rozporządzeniadotyczącego dopłat rolnych, SN powoływał się na koniecznośćrozstrzygnięcia o charakterze tych sankcji ze względu na zasadykonstytucyjne i EKPCz. Nie odwoływał się natomiast do zasadyne bis in idem,jaką przewiduje także Karta. Rzeczniczka gene-ralna J. Kokott proponowała w tej sprawie przeformułowaniepytania w ten sposób, aby dotyczyło ono KPP11. Uznała,żenawetprzy wąskiej interpretacji zakresu zastosowania Karty, ta sprawajest objęta prawem unijnym, gdyż sankcje karne wprowadzonowprost w wykonaniu regulacji unijnej. Niestety, TSUE nie odniósłsię do zakresu pytania polskiego sądu ani do samej Karty. Byćmoże znaczenie miało to,żesprawa dotyczyła stanu faktycznegosprzed wejścia w życie KPP oraz to, iż w odniesieniu do Polski,sprawę zastosowania KPP dodatkowo komplikuje Protokół nr 30.Zagadnienie to pozostaje poza zakresem niniejszego opraco-wania, jednak warto przypomnieć,żew świetle wyroku TSUEz 2011 r. w sprawieN.S.nie można uznać, aby Protokół wyłączałlub ograniczał zastosowanie przepisów KPP w Polsce i w Wiel-kiej Brytanii (wyrok nie rozstrzyga jednak kwestii zastosowa-nia praw zawartych w tytule IV Karty, których dotyczy art. 1ust. 2 Protokołu)12. W sprawieBonda,TSUE ostatecznie niedał polskiemu sądowi wskazówek w tym zakresie ani też niezwrócił uwagi,żesprawa może być rozpatrywana w świetleprzepisów Karty13.2. Zakres zastosowania praw podstawowych UEdo państw członkowskichprzed wejściem w życie KartyW orzecznictwie TSUE wydawanym przed wejściem w życieKPP można wyróżnić zasadnicze dwie grupy orzeczeń dotyczą-cych zakresu zastosowania uznawanych w systemie unijnym3 Postanowienie TK z 9.05.2007 r. (SK 98/06), por. www.tk.gov.pl.iii-pk-83-04/.5 Obecnie czeka na rozpatrzenie przez TK sprawa z pytania prawnegoSądu Apelacyjnego w Gdańsku, w której sąd pyta, czy art. 92a ustawyz 6.06.1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), zakazującyobejmowania wyrokiemłącznymorzeczeń skazujących wydanych w innychpaństwach członkowskich, jest zgodny z art. 32 oraz art. 20 Karty (P 19/14).6 Wyrok TK z 16.11.2011 r. (SK 45/09), por. www.tk.gov.pl.7 Pytanie Sądu Okręgowego w Częstochowie – Sądu Pracy z 20.12.2013 r.02021_IV_U_001470_2012_Uz_2013-12-20_001.8 Postanowienie TSUE z 12.06.2014 r. w sprawie C-28/14,Ryszard Pańczyk,niepubl.9 Postanowienie TK z 28.11.2013 r. (I KZP 15/13), por. www.tk.gov.pl.10 Art. 49 ust. 1 KPP: „Nikt nie może zostać skazany za popełnienie czynupolegającego na działaniu lub zaniechaniu, który według prawa krajowegolub prawa międzynarodowego nie stanowił czynu zabronionego pod groźbąkary w czasie jego popełnienia”.11 Opinia rzeczniczki generalnej J. Kokott z 15.12.2011 r. w sprawieC-489/10,Prokurator Generalny przeciwkoŁukaszowiMarcinowi Bondzie,formułowanie pytania na: „Czy nałożenie kar przewidzianych w art. 138ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004, które polegają na niewypłaceniu pom-ocy rolnikowi w roku, w którym złożył nieprawdziwe oświadczenie co dowielkości areału stanowiącego podstawę jego wniosku o przyznanie pomocy,i odjęciu kwoty odpowiadającej różnicy między areałem zadeklarowanyma ustalonym, od sumy płatności pomocy, do których rolnik ma prawow trzech kolejnych latach, stanowi postępowanie karne w rozumieniuunijnej zasadyne bis in idem,tak jak jest ona sformułowana w art. 50 KartyPraw Podstawowych Unii Europejskiej?”.12 Wyrok TSUE z 21.12.2011 r. w sprawach połączonych: C-411/10i C-493/10,N.S. i inni,Zb. Orz. 2011, s. I-13905. TSUE stwierdził,żeart. 1 ust. 1 Protokołu nr 30 potwierdza treść art. 51 Karty dotyczącego jejzakresu stosowania, a nie ma na celu zwolnienia Rzeczypospolitej Polskieji Zjednoczonego Królestwa z obowiązku przestrzegania postanowień Kartyani uniemożliwienia sądom i trybunałom w tych państwach członkowskichczuwania nad przestrzeganiem tych postanowień – zob. w szczególnościS. Biernat,Czy Karta Praw Podstawowych…13 Wyrok TSUE z 5.06.2012 r. w sprawie C-489/10,Prokurator GeneralnyprzeciwkoŁukaszowiMarcinowi Bondzie,ECLI:EU: C:2012:319.18Europejski Przegląd Sądowywrzesień 2014ARTYKUŁY I ROZPRAWYpraw podstawowych do państw członkowskich – linięWachaufi linięERT.Pierwsza to grupa biorąca nazwę od orzeczeniaw sprawieWachaufz 1989 r.14, która obejmuje te sytuacje,w których państwa członkowskie „działają jako agent” UE,a więc gdy wykonują prawo UE – np. wydają przepisy wyko-nawcze wobec rozporządzeń, implementują dyrektywy itd.,nawet jeśli korzystają w tym zakresie z władzy dyskrecjonalnej15.Chodzi zatem o sytuacje gdy państwa członkowskie działająbezpośrednio jako władza wykonawcza Unii16. Druga grupato linia orzeczeniaERTz 1991 r., z której wynika,żepaństwaczłonkowskie muszą przestrzegać praw podstawowych, takżegdy polegają na unijnych wyjątkach od swobód rynkowych(sytuacje derogacyjne)17.W niektórych ujęciach wyróżnia się dodatkową grupę – obej-mującą inne przypadki, poza wykonywaniem prawa UE i sytua-cjami derogacyjnymi, które mogą jednak wchodzić w zakresprawa unijnego. Chodzi o sytuacje gdy istnieje jakiś innyłącz-nik z prawem UE niebędący wprost wykonywaniem prawa UElub poleganiem na dopuszczalnych prawem UE odstępstwach.Jak ujęła to rzeczniczka generalna E. Sharpston: „(…) ogólnezasady prawa wspólnotowego, choć mają podstawowe znacze-nie dla właściwego funkcjonowania prawa WE, nie działająw oderwaniu. Konkretnie krajoweśrodkimogą być kontro-lowane pod kątem ich zgodności z takimi ogólnymi zasadamitylko wówczas, jeżeli wchodzą w zakres stosowania prawawspólnotowego. Aby tak się stało, przepis prawa krajowegobędący przedmiotem sporu powinien na ogół mieścić się w jed-nej z trzech następujących kategorii: albo powinien wdrażaćprawo wspólnotowe (bez względu na stopień zachowanychprzez państwo członkowskie uprawnień dyskrecjonalnych orazna to, czyśrodekkrajowy wykracza poza to co jestściślenie-zbędne dla wprowadzenia), albo powinien powoływać się onna jakieś odstępstwo, na które zezwala prawo wspólnotowe,albo też powinien w inny sposób wchodzić w zakres prawawspólnotowego na tej podstawie,żedana szczegółowa normamaterialna prawa wspólnotowego ma zastosowanie w określo-nym stanie faktycznym”18. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje,które z innego powodu „mieszczą się w zakresie zastosowaniaprawa Unii”19. W sprawieSeda Kücükdevecitakimłącznikiembyła dyrektywa regulująca daną sytuację i nieimplemento-wana, pomimo upływu terminu przez państwo członkowskie.Jak stwierdził TSUE, z dniem upływu terminu implementacji„dyrektywa spowodowała,żew zakres zastosowania prawa Uniiweszło uregulowanie będące przedmiotem sporu przed sądemkrajowym, obejmujące materię uregulowaną w dyrektywie”20.Kwestia związania państw członkowskich unijnymi prawamipodstawowymi pojawiała się jednak w orzecznictwie TSUE przed1.12.2009 r. stosunkowo rzadko, gdyż TSUE raczej koncentro-wał się na określeniu praw podstawowych wiążących samą Unię,a pytania sądów krajowych dotyczące zastosowania unijnychpraw podstawowych w państwach członkowskich rzadko byłykierowane, gdyż TSUE nie był – co do zasady – traktowany przezsądy krajowe jako sąd zajmujący się prawami podstawowymi.3. Wejście w życie Karty i problemyz interpretacją jej art. 51 ust. 1Sytuacja zmieniła się wraz z Traktatem z Lizbony i uzyskaniemprzez KPP mocy równej traktatom (art. 6 ust. 1 Traktatu o UniiEuropejskiej). Jak wspominano we wstępie, uzyskanie przez Kartęmocy wiążącej nie tylko jednak nie wyjaśniło problemu zakresuzastosowania praw podstawowych do państw członkowskich,ale dodatkowo skomplikowało sytuację. Jedną z przyczyn tejkomplikacji jest brzmienie art. 51 ust. 1 KPP który określa zakres,zastosowania Kartyratione personaei stanowi,że:„Postanowienianiniejszej Karty mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostekorganizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczościoraz do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakimstosują one prawo Unii. Szanują one zatem prawa, przestrzegajązasad i popierają ich stosowanie zgodnie ze swymi odpowiednimiuprawnieniami i w poszanowaniu granic kompetencji Unii powie-rzonych jej w Traktatach”.Zwrot o zastosowaniu KPP do państw członkowskich„wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii”, budziłod początku spory i kontrowersje. Sytuacji nie ułatwiała nie-spójność zwrotów użytych w poszczególnych wersjach języko-wych21, które można tłumaczyć jako wykonywanie, wdrażanie,stosowanie, implementowanie prawa unijnego, a dodatkowo,pojęcia te mogły być różnie rozumiane w poszczególnych sys-temach prawnych22. Wejście w życie KPP z jej art. 51 nie tylkowięc nie wyjaśniło dotychczasowych wątpliwości, lecz spowo-dowało nowe.W związku z tymi wątpliwościami, w opiniach rzecznikówgeneralnych oraz w doktrynie formułowano różne propozycjewykładni art. 51 ust. 1 Karty23. Szerokim echem odbiła się14 Wyroki TS: z 13.07.1989 r. w sprawie 5/88,Wachauf,ECR 1989, s. 2609;z 24.03.1994 r. w sprawie C-2/92,Bostock,ECR 1994, s. I-955.15 Wyrok TSUE w sprawach połączonych: C-411/10 i C-493/10,N.S. i inni,pkt 68 – państwo członkowskie, które korzysta z uznania, przyznanego namocy przepisów Unii, stosuje prawo UE, w rozumieniu art. 51 ust. 1 KPP.16 J.H.H. Weiler, N.J.S. Lockhart,‘„Taking rights seriously” seriously: TheEuropean Court and its fundamental rights jurisprudence – part I’,„Com-mon Market Law Review” 1995/32, s. 51–94.17 Wyroki TS: z 18.07.1991 r. w sprawie C-260/89,ERT,ECR 1991, s. I-2925;z 26.06.1997 r. w sprawie C-368/95,Familiapress,ECR 1997, s. I-3689.18 Opinia rzeczniczki generalnej E. Sharpston z 22.05.2008 r. w sprawieC-427/06,BirgitBartsch,pkt 69, niepubl. Zob. też X. Groussot, L. Pech,G.T. Petursson,The Scope of Application of EU Fundamental Rights onMember States’ Action: In Search of Certainty in EU Adjudication,„Ericfundamental_rights/kiosk/pdf/EU_Adjudication.pdf.19 Wyrok TSUE z 19.01.2010 r. w sprawie C-555/07,Seda Kücükdeveci,Zb. Orz. 2010, s. I-365, pkt 23.20 Wyrok TSUE w sprawie C-555/07,Seda Kücükdeveci,pkt 25.21 ang.implementing,fr.mettent en œuvre,niem.Durchführung,hisz.apliquen.22 Na temat kolejnych wersji projektu tego przepisu zob. A. Wróbel,O niektórychproblemach sądowego stosowania Karty Praw Podstawowych,w:Karta PrawPodstawowych, w europejskim i krajowym porządku prawnym,Warszawa 2009,s. 85, oraz A. Wróbel,Komentarz do art. 51,w:Karta Praw Podstawowych UniiEuropejskiej. Komentarz,A. Wróbel (red.), Warszawa 2013, s. 1297.23 Zob. B. van Bockel, P Wattel,New Wine into Old Wineskins: The Scope of the.Charter of Fundamental Rights of the EU after Åkerberg Fransson,„EuropeanLaw Review” 2013/6, s. 866; K. Lenaerts,Trybunał Sprawiedliwości UniiEuropejskiej a ochrona praw podstawowych,„Europejski Przegląd Sądowy”2013/1, s. 4; K. Lenaerts,Exploring the Limits of the EU Charter of Funda-mental Rights,„European Constitutional Law Review” 2012/3, s. 375–403;K. Lenaerts,The Court of Justice of the European Union and the Protectionof Fundamental Rights,„Polish Yearbook of International Law” 2011/31,s. 79–106; M. Safjan,Areas of Application of the Charter of FundamentalRights of the European Union: Fields Of Conflict?,„EUI Working PapersLAW-2012-22.pdf; A. Knook,The Court, The Charter, And The VerticalDivision Of Powers In The European Union,„Common Market Law Review”2005/42, s. 367–398; A. Wróbel,Komentarz do art. 51…,s. 1329; A. Rosas,When Is The EU Charter Of Fundamental Rights Applicable At NationalLevel?,„Jurisprudence” 2012/19, s. 1269–1288.Europejski Przegląd Sądowywrzesień 201419ARTYKUŁY I ROZPRAWYprzede wszystkim propozycja rzeczniczki generalnej E. Sharp-ston sformułowana w opinii z 2010 r. do sprawyZambrano,zgodnie z którą prawa podstawowe UE (nie tylko sama KPP)powinny znajdować zastosowanie zawsze tam, gdzie istniejekompetencja UE – wyłączna lub dzielona niezależnie od tego,czy została zrealizowana24. Przyznanie Unii kompetencji przezpaństwa członkowskie oznacza bowiem przeniesienie odpo-wiedzialności za realizację praw podstawowych.Istotna była także propozycja zespołu prof. A. von Bogdan-dy’ego tzw. odwróconego Solange (ang. „ReverseSolange”)sformułowana w 2012 r., zgodnie z którą zastosowanie Kartypowinno wykraczać poza zakres prawa UE w sytuacjach gdypaństwo członkowskie w sposób systematyczny i poważny naru-sza istotę praw podstawowych25. Kompetencja UE do ingerencjiza pomocą Karty miała wynikać z istoty obywatelstwa Unii,gdyż obywatele mają uprawnienie do ochrony ich podstawo-wych praw w każdym aspekcie. Podstawą normatywną dlatej idei miał być art. 2 TUE). Propozycja ta została nazwana„ReverseSolange”,przez nawiązanie do orzecznictwa niemiec-kiego Trybunału Konstytucyjnego, co można rozumieć w tensposób,żedopóki państwa członkowskie przestrzegają istotypraw podstawowych, dopóty pozostają one wolne w stosowa-niu, poza zakresem art. 51 KPP, swoich praw podstawowych, alejeśli poważnie naruszają te prawa, prawo UE za pośrednictwemKarty może reagować nawet w sytuacjach pozostających pozazakresem prawa UE.Interesująca była również propozycja rzecznika generalnegoP. Cruz Villalona sformułowana w opinii w sprawieÅkerbergFransson,która miała polegać na ocenie przez sąd, czy istniejespecjalny interes Unii w przejęciu ochrony praw podstawowych,a więc odpowiedni, a nie marginalny związek sprawy z pra-wem unijnym26. Rzecznik generalny nie proponował odmien-nego zdefiniowania zakresu zastosowania praw podstawowychna podstawie KPP, niż wynikało z dotychczasowego orzecz-nictwa TSUE odnoszącego się do praw podstawowych, leczsugerował wprowadzenie dodatkowego kryterium, aby „obec-ność prawa UE w danej sytuacji” wykazywała „wystarczającąintensywność”. Wtedy dopiero UE uzyskuje szczególny interesw przejęciu roli gwaranta praw podstawowych w odniesieniudo państw członkowskich.Powyższe propozycje określenia zakresu KPP i praw pod-stawowych w stosunku do państw członkowskich, z wyjątkiemsformułowanej w opinii rzecznika P. Cruz Villalona, prowadziłydo rozszerzenia zakresu stosowania praw podstawowych pozaprawo UE, a więc mogły mieć efekt federalizacyjny polegającyna zastosowaniu praw podstawowych UE także poza zakre-sem prawa unijnego, a więc w tych sytuacjach gdy państwaczłonkowskie wykonują własne kompetencje27. Taka interpre-tacja byłaby wątpliwa chociażby w świetle gwarancji przewi-dzianych w traktatach i samej Karcie mających przeciwdzia-łaćrozszerzaniu kompetencji Unii (art. 6 ust. 1 zd. 2 TUE;art. 51 ust. 2 KPP). Bardzo wyraźnie wskazała na to rzeczniczkageneralna E. Sharpston w swojej propozycji sformułowanejw sprawieZambrano,zastrzegając,żenie sądzi, aby przyję-cie jej propozycji mogło nastąpić na obecnym etapie rozwojuprawa UE, w orzeczeniu TSUE i bez interwencji ustawodawcyunijnego28.W dużej mierze propozycje te wynikały z niezrealizowanychobietnic, jakie daje instytucja obywatelstwa Unii. Dla zastoso-wania praw wynikających z obywatelstwa Unii wciąż koniecznyjest element transgraniczny albo innyłącznikuzasadniającyich przyznanie. Dotychczasowe orzecznictwo TSUE wskazuje,żeobywatelstwo Unii nie może być traktowane samo w sobiejako uzasadniające zastosowanie prawa unijnego, a więc i KPP.Innymi słowy – musi istnieć jakieś unijne prawo wynikającez obywatelstwa, aby uznać,żesprawa mieści się w zakresiezastosowania prawa UE i Karty. Ani obywatelstwo Unii samow sobie nie jestłącznikiemwystarczającym dla zastosowaniaKPP, ani Karta nie rozszerza praw przysługujących obywatelomUE. Znaczące jest,żeTSUE formułując w orzeczeniu w sprawieZambranotezę, iż prawo krajowe nie może naruszać obywatel-stwa Unii („korzystania z istoty praw związanych ze statusemobywatela Unii”29), nie powołał przepisów KPP, chociaż pyta-nie sądu krajowego tych przepisów dotyczyło. Argumentacjętę wywiódł z art. 20 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Euro-pejskiej (dalej jako TFUE), a nie z przepisów Karty. Sama KPPoczywiście argumentację tę mogłaby potwierdzać zarównoprzez jej art. 52 ust. 1 (nakazujący, aby wszelkie ograniczeniaw korzystaniu z praw i wolności uznanych w Karcie szanowałyistotę tych praw i wolności), jak i przez orzecznictwo TSUE,z którego wynika,żekażde ograniczenie uprawnienia unijnego,wprowadzane przez państwo członkowskie musi być zgodnez prawami podstawowymi. Argumentacja ta wymagałyby jed-nak przyznania,żeKPP znajdowała zastosowanie w sprawietakiej jakZambrano,na co nie zdecydował się TSUE.Żadnaz wyżej przedstawionych propozycji nie spotkałasię z akceptacją TSUE. Pierwszą systemową interpretacjętreści art. 51 ust. 1 KPP, TSUE sformułował w orzeczeniuz 26.02.2013 r. w sprawieÅkerberg Fransson30. Pytanie zadane27 Federalizacyjny efekt KPP był jedną z przeszkód, jakie stawiano nadaniuKarcie mocy wiążącej. Efekt federalizacyjny miałby polegać na tym,żeKPPmogłaby być stosowana niezależnie od tego, czy sprawa należy do kompe-tencji UE lub państw członkowskich, a więc też poza zakresem prawa UE.Por. K. Lenaerts,Respect for fundamentalrights as a constitutional principleof EU,„Columbia Journal of European Law” 2000/1, s. 2; X. Groussot,L. Pech, G.T. Petursson,The Scope of Application…,s. 16; P. Eeckhout,The EU Charter of Fundamental Rights and the federal question,„CommonMarket Law Review” 2002/39, s. 945–994.28 Opinia rzeczniczki generalnej E. Sharpston w sprawie C-34/09,GerardoRuiz Zambrano,pkt 171–177, która stwierdziła w konkluzji: „(…) poprostu nie sądzę, aby już miał miejsce niezbędny rozwój konstytucyjnypodstaw Unii Europejskiej – taki, który uzasadniałby twierdzenie,żenaprawa podstawowe wynikające z prawa Unii Europejskiej można byłopowoływać się niezależnie jako na prawa samodzielne” (pkt 175).29 Wyrok TSUE z 8.03.2011 r. w sprawie C-34/09,Gerardo Ruiz Zambrano,ECLI:EU:C:2011:124, pkt 42–25.30 Wyrok TSUE z 26.02.2013 r. w sprawie C-617/10,Åkerberg Fransson,ECLI:EU:C:2013:105.24 Według opinii rzeczniczki generalnej E. Sharpston z 30.09.2010 r. w sprawieC-34/09,Gerardo Ruiz Zambrano,ECLI:EU:C:2010:560, pkt 163:„w dłuższej perspektywie najczytelniejszą regułą byłaby taka, która nieuzależniałaby dostępności ochrony ustanowionej prawami podstawowymiUnii Europejskiej ani od tego, czy postanowienia traktatu mają bezpośred-nie zastosowanie, ani od tego, czy prawo wtórne zostało uchwalone, aleraczej od istnienia i zakresu materialnej kompetencji Unii Europejskiej.Innymi słowy reguła stanowiłaby,żejeżeli Unii Europejskiej przysługujekompetencja w danej dziedzinie prawa (wyłączna lub dzielona), prawapodstawowe Unii Europejskiej powinny chronić obywatela Unii, nawetgdyby kompetencja ta nie została jeszcze wykonana”.25 A. von Bogdandy, M. Kottmann, C. Antpöhler, J. Dickschen, S. Hentrei,M. Smrkolj,Reverse Solange: Protecting the essence of fundamental rightsagainst EU Member States,„Common Market Law Review” 2012/49,s. 489–520.26 Opinia rzecznika generalnego P. Cruz Villalona z 12.06.2012 r. w sprawieC-617/10,Åkerberg Fransson,ECLI:EU:C:2012:340, pkt 27 i n.20Europejski Przegląd Sądowywrzesień 2014ARTYKUŁY I ROZPRAWYw tej sprawie przez sąd szwedzki było merytorycznie zbliżonedo zadanego w sprawieBondaprzez polski SN. Dotyczyłobowiem interpretacji zasadyne bis in idemw zakresie moż-liwości nałożenia sankcji karnej i administracyjnej za ten samczyn polegający na naruszeniu przepisów podatkowych. Sankcjete przewidziane były za naruszenie zasad opodatkowania nieza-leżnie od ich pochodzenia (unijnego czy krajowego). Prawo UEreguluje prawo podatkowe jedynie fragmentarycznie, podatkiobrotowe (VAT i akcyza) są zharmonizowane na poziomieunijnym, podczas gdy podatki dochodowe objęte są jedyniepunktową harmonizacją. Dodatkowo, prawo unijne nie naka-zuje wprost państwom członkowskim wprowadzenia sankcjikarnych czy administracyjnych za naruszenie reguł podatko-wych ustanowionych w przepisach Unii. W sprawie tej pojawiłsię więc problem możliwości zastosowania KPP wobec działańpaństw członkowskich, które nie są nakierowane bezpośredniona realizację zobowiązań unijnych (przepisy wprowadzającesankcje dotyczyły w dużej mierze naruszeń przepisów krajo-wych i nie były wprost wykonaniem prawa UE).W wyroku w tej sprawie TSUE uznał,żeaktualność zacho-wuje jego dotychczasowe orzecznictwo, a więc, iż art. 51ust. 1 Karty oznacza,żepaństwa członkowskie są związaneprzepisami Karty, jeśli działają w zakresie zastosowania prawaunijnego. Poszanowanie praw podstawowych chronionychna mocy Karty jest więc konieczne, gdy przepisy krajowe miesz-czą się w zakresie stosowania prawa UE. Nie mogą występowaćsytuacje podlegające prawu UE, w których KPP nie będziestosowana31.Jednocześnie w odniesieniu do tej konkretnej sprawy TSUEstwierdził, odmiennie niż rzecznik generalny32,żestanowieniesankcji karnych za naruszenie przepisów krajowych wykonują-cych dyrektywę VAT stanowi działanie w zakresie prawa UE,bowiem nawet jeśli sama dyrektywa nie przewiduje wprowa-dzenia takich sankcji, to jednak służą one efektywności systemuVAT. Powołał także art. 325 TFUE zobowiązujący państwaczłonkowskie do zwalczania nadużyćfinansowych i innychdziałań naruszających interesyfinansowe Unii za pomocąodstraszających i skutecznychśrodków.Zasobami własnymiUnii są przy tym też dochody z pobieranego przez państwapodatku VAT.Szeroka interpretacja art. 51 ust. 1 KPP, przyjęta przez TSUEw wyroku w sprawieÅkerberg Fransson,jest słuszna. Po pierw-sze, potwierdza ciągłość dotychczasowego rozumienia zwią-zania państw członkowskich zakresem praw podstawowych;po drugie, pozwala na zrównanie zakresu obowiązywania prawpodstawowych w Karcie i praw podstawowych jako zasad ogól-nych Unii; po trzecie, jest najszerszą z możliwych – na podstawietreści art. 51 ust. 1 KPP – wykładnią zakresu związania państwczłonkowskich unijnymi prawami podstawowymi (powstrzy-mującą się przy tym od zobowiązania państw do przestrzeganiaKarty poza zakresem prawa UE), a takie szerokie związanieKPP jest pożądane dla wypracowania wspólnych standardówinterpretacji i stosowania praw podstawowych w państwachczłonkowskich UE.Ta prawidłowa – co do zasady – interpretacja może jednakbudzić wątpliwości. Przede wszystkim wydaje się,żeniektórepaństwa członkowskie oczekiwały innego, bardziej powścią-gliwego stanowiska TSUE. To,żespośród różnych określeńzakresu zastosowania unijnych praw podstawowych, używa-nych dotychczas w orzecznictwie TSUE (często używane byłyzwroty: sytuacji mieszczącej się w zakresie prawa UE; przepisówkrajowych mieszczących się w zakresie zastosowania prawa UE;same zaś Wyjaśnienia do KPP posługują się zwrotem: działaniapaństw w zakresie zastosowania prawa UE), wybrano w art. 51ust. 1 KPP „stosowanie” (ang.implementing,fr.mettent enœuvre)33, a więc zwrot, który można wąsko interpretować,może wskazywać na wolę państw jak najskromniejszego zwią-zania Kartą. Na to,żeinterpretacja art. 51 KPP dokonana przezTSUE może wychodzić poza oczekiwania państw członkow-skich, wskazuje reakcja niemieckiegoBundesverfassungsgericht,który w wyroku z 24.04.2013 r. uznał,żeorzeczenieÅkerbergFranssonnależy interpretować jako odnoszące się do specy-ficznego przypadku regulacji VAT, gdyż gdyby miało zasięgszerszy, należałoby je uznać za wydaneultra viresi naruszającetożsamość konstytucyjną państw członkowskich34.Druga zasadnicza wątpliwość dotycząca tej interpretacjito ta,żeprzyjęta definicja zastosowania Karty nie rozwiązujeproblemów sądów krajowych, jakie te mają i będą mieć w przy-szłości co do uznania w konkretnej sprawie, iż znajduje się onaw zakresie zastosowania prawa UE, a więc i KPP. Po orzeczeniuw sprawieÅkerberg Franssonjest jasne, jak to sformułowałarzeczniczka generalna E. Sharpston,że:„Karta nie przyznaje«autonomicznych» praw podstawowych, to jest praw niemają-cych punktu stycznego ze sferą należącą do właściwości Unii”35.Natomiast nadal pozostaje pytanie, na czym ma polegać tenpunkt styczny (łącznik) pozwalający na uznanie,żesprawamieści się w zakresie zastosowania KPP?4. Próba zdefiniowania zakresu zastosowaniaKarty do państw członkowskichTrybunał Sprawiedliwości już w wyroku w sprawieIida– wydanym przedÅkerberg Fransson– przybliżał kryteria,jakie należy uwzględniać przy ocenie, czy sprawa podlega KPP,wskazując,że„należy między innymi zbadać, czy omawianeuregulowanie krajowe ma na celu wykonanie przepisu prawaUnii, jaki jest charakter tego uregulowania oraz to, czy zmie-rza ono ku realizacji celów innych niż te objęte prawem Unii,nawet jeżeli może ono w sposób pośredni wpływać na to ostat-nie, a także to, czy istnieją przepisy prawa Unii regulującedaną dziedzinę w sposób szczególny lub mogące mieć dla niej31 Wyrok TSUE w sprawie C-617/10,Åkerberg Fransson,pkt 21.32 Rzecznik generalny P. Cruz Villalon uznał,żenie istnieje w tej sprawiewystarczającyłącznikz prawem UE – problem dotyczył całego systemuprawa szwedzkiego, a sankcje z tytułu podatku VAT miały w tym zakresiecharakter marginalny, a więc to nie UE i nie TSUE powinny wziąć odpo-wiedzialność za zgodność systemu szwedzkiego z prawami podstawowymi.33 D. Sarmiento,‘Who’s afraid of the Charter? The Court of Justice, nationalcourts and the new framework of fundamental rights protection in Europe’,„Common Market Law Review” 2013/50, s. 1267–1304.34 Orzeczenie niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (niem.Bundesverfassungsgericht)z 24.04.2013 r. w sprawie 1 BvR 1215/07. WedługBundesverfassungsgerichtnie ma podstaw, aby kwestię zgodności z prawamipodstawowymi regulacji co do utworzenia baz danych w zakresie zwal-fassungsgericht.de/pressemitteilungen/bvg13-031en.html. Na orzeczenieBundesverfassungsgerichtpowołał się teżSupreme CourtWielkiej Brytanii,przy czym nie wprost w odniesieniu do KPP, ale raczej kwestii interpretacjiorzecznictwa TSUE, (2014) UKSC 3 z 22.01.2014 r.35 Opinia rzeczniczki generalnej E. Sharpston z 12.12.2013 r. w sprawieC-456/12,O. przeciwko Minister voor Immigratie,ECLI:EU:C:2013:837.Europejski Przegląd Sądowywrzesień 201421
[ Pobierz całość w formacie PDF ]